MÉXICO | Impacto de la Modificación a los Lineamientos para el Reconocimiento de Certificados de Energía Limpia
Introducción
Ante la urgencia de decarbonizar la economía global debido a la Crisis Climática, distintos países han creado mecanismos para fomentar la inversión en capacidad renovable y así reducir sus emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEIs). Un ejemplo son los Renewable Energy Certificates (RECs) de California o los Atributos de Energía Renovable no Convencional de Chile (ERNCs) a través de los cuales se acredita a los generadores su producción de energía limpia y se obliga a los consumidores comprar estos atributos. Asimismo, los generadores limpios reciben un ingreso adicional al de su generación eléctrica, creando un incentivo para estas tecnologías. En México, estos mecanismos derivados de la Reforma Energética se conocen como Certificados de Energías Limpias (CELs) y acreditan la producción de un monto determinado de energía eléctrica (1MWh) a través de energías limpias.
Certificados de Energías Limpias en México
La Ley de la Industria Eléctrica (LIE) define a las energías limpias como “aquellas fuentes de energía y procesos de generación de electricidad cuyas emisiones o residuos no rebasen los umbrales establecidos en las disposiciones reglamentarias”1. Lo anterior aplica para las siguientes centrales eléctricas limpias:
- Aquellas centrales nuevas que se instalen después de la entrada en vigor de la Reforma,
- Aquellas centales que, aunque se hayan instalado antes de la Reforma, hagan un plan de expansión o repotenciamiento, y
- Aquellas centrales que migren de un Contrato de Interconexión Legado (CIL) a un contrato LIE.
En términos generales, todas las centrales eléctricas públicas o privadas, instaladas o modernizadas después de la Reforma Energética, y de tecnologías solar, eólica, hidroeléctrica, geotérmica, bioenergía y nuclear pueden obtener CELs ya que estas tecnologías no emiten GEIs (a excepción de vapor de agua).
El mecanismo del CEL fija un requisito a las Entidades Responsables de Carga (ERC) para comprar CELs con base en un porcentaje de su consumo. Estas entidades también se conocen como Participantes Obligados del mercado y se clasifican de la siguiente manera:
- Suministradores de Servicios Básicos (SSB), i.e. CFE Suministrador de Servicios Básicos (CFE SSB) en nombre de sus usuarios,
- Suministradores de Servicios Calificados, cubriendo el requisito de sus Usuarios Calificados que atienden,
- Usuarios Calificados Participantes del Mercado, que deben cubrir sus responsabilidades de forma directa,
- Usuarios Finales con suministro a partir de abasto aislado,
- Contratos Legados que no cubran su consumo en su totalidad por energías limpias,
A su vez, el requisito que deben cumplir incrementa año con año y esta vinculado con las metas de generación limpia definidas en la Ley de Transición Energética (LTE), así como con en los Acuerdos de París. La Comisión Reguladora de Energía (CRE) es la encargada de liquidar obligaciones de CELs y aplicar multas en caso de incumplimiento. Cabe mencionar que la Secretaría de Energía (SENER) sólo ha publicado requisitos anuales de CELs hasta el 2022.
Por ejemplo, si un usuario consumió 1,000 MWh en 2018, para cubrir su requisito tuvo que comprar CEL por 5% de ese consumo adquiriendo entonces 50 CELs.
México tiene una matriz energética en la cual predominan los combustibles fósiles. De enero a octubre 20193, la generación de energía a través de fuentes limpias representó una contribución del 20%. Dado que en 2018 la meta de generación limpia era del 25%, aún nos encontramos por debajo de este objetivo.
Cabe mencionar que la acreditación de CELs no se encuentra únicamente condicionada para la contribución de los Participantes Obligados del mercado. Aquellas personas, físicas o morales, que deseen adquirir CELs por encima de su requisito con el objetivo de cubrir compromisos corporativos propios y/o fomentar el desarrollo de las energías limpias en México pueden hacerlo a través de su ERC o a través de una Entidad Voluntaria.
Oferta y demanda de CELs en el Mercado
El mercado de CELs fue diseñado para fomentar nueva capacidad renovable. Dado que la oferta se encuentra motivada por la creciente demanda de electricidad, la demanda se rige por los requisitos de CELs que se encuentran en línea con las metas de generación de energía limpia e incrementan año con año. Para evaluar este equilibrio, Antuko simuló la oferta de generación, así como la demanda de requisitos de CEL hacia el año 2033. Bajo nuestro escenario Base Q3 (previo a la modificación), a excepción del 2018, primer año de operación del CEL, siempre se presentará una oferta relativamente mayor a la demanda. Es decir, México tendría CELs de sobra.
Cambio Regulatorio acerca del Reconocimiento de Centrales Eléctricas Acreedoras a CELs
El 28 de octubre del 2019, la Secretaría de Energía emitió un cambio regulatorio en el Diario Oficial de la Federación (DOF) acerca de los criterios de reconocimiento de CELs para los generadores. Dicho cambio implica que un buen número centrales eléctricas limpias que hayan entrado en operación antes de la Reforma, también podrán acreditar CELs.
En este contexto, las centrales eléctricas de generación limpia que entraron en operación antes de la Reforma Energética son elegibles para acreditar CELs, implicando un cambio sustancial en la cantidad de CELs que serán ofertados. Cabe mencionar que los requisitos de CELs para los Participantes Obligados NO fueron incrementados, ocasionando así una sobre oferta de Certificados de Energía Limpia en el mercado.
Este cambio en la regulación genera varias interrogantes, siendo una de las más importantes cúal será el papel de CFE Suministro Básico (SSB) en la transición energética de México. Esta subsidiaria de CFE cubre el consumo del 66% del país, y representó una venta total de energía igual a 218,083,236MWh en 20184. Al ser un Participante Obligado del mercado, CFE SSB debe cumplir con los requisitos de CELs definidos en la LTE.
Dentro de su portafolio, la empresa cuenta con la única central nucleoeléctrica (Laguna Verde), así como la mayoría de las centrales hidroeléctricas del país. Adicionalmente, los proyectos adjudicados en las tres subastas de largo plazo también son acreedores a CELs y los entregarán a CFE SSB.
Con una capacidad de generación de esta magnitud, aunado a unos objetivos de generación limpia ambiciosos, ¿Hasta que año tendrá CFE SSB la cantidad de CELs necesarios para cubrir su consumo? Para responder esta pregunta, Antuko realizó una proyección de la evolución de la capacidad de generación de CFE SSB, así como una extrapolación para determinar las metas anuales de generación limpia en un horizonte 2034. Los resultados indican que la demanda de CFE SSB no superará su cantidad de CELs acreditables sino hasta el 2033.
Usando como referencia el Caso Base de Antuko, también es posible proyectar el precio de los CELs bajo el mismo horizonte de análisis. Por ende, la sobre oferta de CELs ocasiona que su precio caiga entre el 50% y el 60% en los próximos 15 años.
Este cambio en la legislación ha generado desconcierto en los participantes de la industria eléctrica, e incluso algunos generadores de energía renovable han presentado una serie de amparos ante las modificaciones de los lineamientos para el otorgamiento de CELs. Ante este escenario, debemos comenzar a cuestionarnos cuál será el impacto real del cambio de legislación en el desarrollo de proyectos de energías limpias en el largo plazo. Es decir, ¿podrá México alcanzar sus metas de generación limpia?
Nuevo Equilibrio de Mercado ante el Cambio Regulatorio
Con un mercado con sobre oferta de CELs, su precio caería significativamente. Al no haber un incentivo para el desarrollo de proyectos de generación limpia, se reducirá la inversión y, por ende, la instalación capacidad renovable nueva. En el contexto de la Crisis Climática, no deberíamos estar retrasando la Transición Energética, sino acelerándola.
Sin embargo, no todo está perdido para las renovables ya que ante la demanda creciente de electricidad y la reducción de capacidad renovable, el despacho económico considerará a centrales que producen energía más costosa, incrementando así, en el mediano plazo, el precio de la electricidad (PML).
Mientras los precios de la electricidad incrementan a través del tiempo, las tecnologías renovables abaratan sus costos debido a la innovación tecnológica. Esto genera un incentivo económico para volver a invertir en generación limpia. Aunque los inversionistas deben mantenerse alertas porque al volver a incrementar la capacidad renovable del país, el despacho económico priorizará estas tecnologías y los precios de la electricidad comenzarán a bajar de nuevo. Es decir, a mediano plazo el mercado volverá a estabilizarse.
Experiencias Internacionales
En la literatura se encuentran estudios acerca de atributos renovables similares a los CELs. Como consecuencia de una sobre oferta en el mercado, los resultados son los siguientes:
• El precio de los Certificados disminuirá,
• Algunos de los Certificados permanecen sin venderse debido a que la oferta será mayor que la demanda y,
• Algunos inversionistas decidirán no invertir, por lo que la instalación de nueva capacidad renovable disminuirá.
El estudio de Sauma y Munoz (2016) muestra el efecto de la sobre oferta de RECs en el Consejo de Coordinación de Electricidad Occidental en California. Uno de los casos de estudio se centra la sobreoferta originada por la flexibilidad de intercambiar RECs con otros mercados. Sauma y Munoz concluyeron que la sobreoferta disminuye la inversión y cambia la matriz energética.
Otro caso similar tuvo lugar en Rumania. Este país comenzó su mercado de Certificados Verdes en 2008, y hasta 2013 experimentó un crecimiento constante de capacidad renovable. Sin embargo, debido a un cambio en la legislación para el otorgamiento de Certificados, hubo una sobreoferta.
Por lo tanto, el precio de los Certificados disminuyó (2013-2014) y por ende la instalación de nueva capacidad renovable comenzó a reducirse. Sin embargo, este cambio no afectó sustancialmente la sobreoferta. Eventualmente, el gobierno de Rumania decidió detener la emisión de Certificados Verdes y la capacidad instalada permaneció constante tanto para solar como para eólica (2014-2018).
Conclusiones
- Los CELs son un mecanismo de mercado fundamental para motivar la Transición Energética en México y cumplir con las metas de generación limpias y los compromisos internacionales como los Acuerdos de París.
- El cambio regulatorio acerca del reconocimiento de Centrales Eléctricas que son acreedoras a CELs motivará una sobreoferta en el mercado y por ende, una caída de precios del 50-60% en un horizonte 2034.
- CFE SSB, el participante más grande del mercado, posee una capacidad de generación limpia significativa y seguirá cumpliendo con su requisito de CELs hasta el año 2033.
- La falta de un incentivo para la generación limpia provocará que los precios de la electricidad incrementen, sin embargo, las tecnologías renovables abarataran sus costos a través del tiempo y el incentivo económico resurgirá.
- Experiencias internacionales previas indican que el precio del atributo caerá y por ende habrá una reducción en la capacidad renovable.
